一、农村社区发展与公共服务推进

　　农村社区建设是加快农村公共服务建设，实现城乡均衡发展的必然要求，也是城市化发展的重要途径。根据我们对成都市34个农民集中居住区的1019位居民的抽样调查，农民对集中居住区的总体满意度44.6%，虽未过半但高于不满意的比例（27.3%）。另一个可以印证满意状况的问题是“和以前相比，是否愿意集中居住”，调查显示，有近六成的受访者明确表示愿意集中居住。明确表示不愿意的受访者占14.6%。从这两个问题可以看出，对集中居住持肯定态度的农民占多数。
　　农民对集中居住持肯定态度的原因是多方面的，从我们的调查来看，集中居住区的公建配套和公共服务是农民总体满意程度较高的一个选项，农民对集中居住区的道路建设、交通状况、社区卫生服务最为满意，满意度均超过70%。社区公共服务体系的完善使农民的生活条件、公共服务保障水平等有了极大的提高。
　　实现城乡公共服务均衡化，是实现城乡统筹发展的重要目标之一。而推进农村社区化建设，实现公共服务的社区化供给，是推进政府公共服务和社会管理职能向农村延伸的重要抓手。
　　农村的社区化建设是一个涉及面广，耗资巨大，费时很长，与农村发展及农民利益密切相关的系统工程。目前这一工作的推进还面临诸多困难。
　　一是政府部门对其重要性认识不足，重经济发展轻社会服务倾向明显存在。地方政府的主要职能本来应该进行社会管理和提供公共服务，但在经济转轨时期，地方政府以追求GDP增速为政绩目标，过多地参与经济领域的事务，将为城乡居民提供社会管理和基本公共服务居于次要地位。从干部考核制度来看也是如此。我国目前对干部的组织管理，总体上仍然实行的是以经济增长指标作为干部考核的主要硬性指标，政府的经济发展任务、指标被层层分解下达，是否完成任务和指标，与每个组织和个人的“政绩”、荣辱、升迁相“挂钩”。在这样一种以经济增长指标为主要考核标准的压力下，基层政权势必将财政的相当部分用于完成上级目标和抓政绩目标，结果就是过多的占用了原本就不充裕的公共财政，导致满足农村社会发展和社会成员需要的公共产品供给不足。
　　二是各级政府投入不足，乡镇财政步履维艰。由于我国公共财政体制方面存在的问题，在农村公共服务产品的供给上，乡镇政府背负着沉重的负担，如乡村教育支出、乡镇道路、水利工程等基础设施建设，这些公共产品和准公共产品的生产投资本应由中央和地方各级政府分担。然而在过去，这些投资几乎完全或绝大部分由乡镇政府承担。此外，乡镇政府还承担了许多本该由中央政府和上级政府承担的部分事务，如民兵训练、优抚、计生和部分农业生产支出等 。对此，在一些地区，上级政府加大了对农村的转移支付力度，如成都市自2003年起加大了市级财政对农村社区的投入，在一定程度上缓解了乡镇财政的压力。但是，农村社区的运转依然窘迫，即使是“农转居”的社区，财政支持也非常有限，不得不时常求助于集体经济，弥补支出缺口。
　　三是公共服务供给主体单一，政府一家独力投资，财力严重不足。无论是在城市，还是农村，包括事业单位、群众自治组织、群团组织、民间组织（如社会团体、民办非企业和各类基金会）、非正式组织（如社区互助组、农村红白理事会）、非营利性中介组织（如非营利的法律事务所和法律援助中心）等的非政府组织本应发挥自身优势，通过各种途径为社区提供公共服务。但是，我国的非政府组织因为生长发育空间有限，还不能很好地填补公共服务中政府无法供给而居民又需求旺盛的服务空白，如养老服务、健康服务、休闲娱乐服务、法律咨询服务、日常生活服务等；此外由于政府管得过死，企业、社会团体等非政府组织和个人参与社区公共服务供给受限，这种情况在农村更为严重。
　　四是社区公共服务体系尚不完善，影响到农民集中居住的意愿。农村公共服务体系建设受到国家教育体制、医疗卫生体制、社会保障体制等诸项配套改革措施的影响，相当部分改革在农村难以独力推进。同时，受地方政府资金投入不足的限制，农村公共服务体系建设中，事多钱少的矛盾日益突出，基础的公共服务都还没有建立起来，离完善还有相当的距离。此外，长期以来，我们的公共服务决策过程基本上都是从上而下，由“上头说了算”，缺乏“自下而上”的表达机制和沟通机制，导致农村基层群众急需要的服务到不了，不需要或需求度不高的公共服务产品送了下来，其服务目的和效率难以达到。凡此种种，使农村公共服务建设难以满足农民的需要，而不完善的公共服务又影响到农民向社区集中的意愿。

　　二、以公共服务社区化破解农村公共服务供给难题
　　农村公共服务社区化，即强调以农村社区为基础承载单位提供公共服务。公共服务社区化是对政府包揽公共服务的扬弃，是解决服务供给低效与不足的必然选择，有助于汇聚政府、市场、社区三者的合力，满足公众对服务的多样化需求。
　　1、公共服务社区化有助于提高公共服务资源配置效率
　　农村居民点多是自然形成，具有规模小、数量多、布局分散的特点，因此无论是道路、自来水、电力等硬性公共产品，还是医疗、文化等软性公共产品，都存在着公共产品供给成本增加，规模效应难以体现的问题。让有限的政府财力、人员和公共服务资源，直接延伸进入每一个村庄很不现实。公共服务社区化，就是在农民集中居住的社区，统一规划建设道路、水电、排污等基础设施，推进水电、燃气、电信、公交、有线广播电视进村入户，为农村社区居民创造一个配套齐全、环境优美的居住氛围，就是把卫生、教育、文化、养老等服务设施和服务项目与社区配套，为社区居民提供可及而有效的公共服务。这种把各种公共服务设施和服务项目实行社区化建设的做法，优化配置了公共服务资源，提高了资源配置的效率。
　　2、公共服务社区化有助于增强居民的社区认同感，提高农民的参与积极性。
　　人类需要依附于一定的社会组织来获取生存和发展的各种需求。家庭太小、国家太大、市场又无情，于是在一定范围内，可以互助互爱、各尽所能、各取所需的社区就应运而生。实践表明，社区的地位不可或缺，必须将社区力量导入国家发展网络中，形成合作的治理结构。换言之，必须让身处社区、了解本社区事务的居民对公共服务有发言权，才能激发起服务接受者对公共服务供给的关注，才会从个人的狭小圈子里走出来，积极主动地参与到监督公共服务的供给或者自我组织服务的供给活动中。公共服务社区化建设，使农民自身的利益与社区利益紧密相连，将有助于调动农民参与公共事务和为社区争利的积极性。同时，通过社区参与，也将有助于农村居民自治意识和水平的提高。
　　3、公共服务社区化有助于形成公共服务社会化投入的机制。
　　由于社区在积聚人力、物力方面的集合与整合效应，在政府通过社区提供公共服务的过程中，只要转变投资方式和服务提供方式，变直接提供服务为间接提供，不仅有助于培育和扶持各种非营利组织的成长发育，也将吸引外来资金和人员流入社区，各种组织可以分别扮演服务提供者、生产者的角色，共同完成服务供给，实现集合效益。从公共服务的发展方向来看，有效率的服务配置，就不应该由地方政府全部提供医疗卫生、教育、娱乐、福利等各种服务，而应该形成独立的、多层次的医疗卫生、教育、娱乐、福利服务等社会化的服务供给体系，提供多元化、差异化的服务，以满足社区成员不同的需求。
　　4、公共服务社区化有助于促进农村第三产业的发展并带动就业
　　以社区为载体提供公共服务的同时，各种私人服务、便民的商业服务就会因为服务人群的集聚和服务环境的优化，自然在社区发芽生根。而随着经济发展和人均收入水平的提高，农民对服务的消费需求也会越来越大，社区商业服务、卫生服务、文化教育服务、残疾人和老年人服务等多种形式的社区服务必将大有作为。不仅可以满足农民多样化的需求，也能够形成新的就业岗位，吸纳农业富余劳动力，使他们就地向非农产业转移就业。

　　三、实现公共服务社区化供给的对策建议
　　（一）加大政府投入，整合投入渠道，建立农村基本公共服务资金投入保障机制。
　　政府是公共服务的供给主体，这是由政府的职能所决定的。各级政府应该以抓城市社区建设的力度抓农村社区建设和农村社区公共服务体系建设。加大上级财政对农村公共服务的投入，明确省、市、县（县级市、区）和镇（街道）在社区公共服务设施建设中的职责，确保农村公共服务建设资金与经济增长同步增加。同时，地方政府还应该运用调控手段，对于一些经济条件较差的县和乡镇给予资金支持和倾斜，以促进公共服务的整体推进和协调发展。
　　另一方面，目前我国参与社会主义新农村建设的部门和资金渠道众多。就职能部门而言，农业部、国土部、民政部、交通部、水利部等都有支农方面的资金；从政府级别来看，除县、乡镇、村组投入外，中央、省两级都有转移支付的资金，有条件的市（地）一级政府也安排了一定的资金。上述众多的投资渠道如何形成合力，避免资金的重复投放和无效、低效投放，应该成为政府部门研究的重要课题。应建立一种新农村建设资金的投入协调机制，整合各方资源，提高资金的使用效率。
　　（二）进一步搞好城镇社区公共服务规划，以公共服务建设引导、推动城市化发展。
　　为促进城乡统筹、协调发展，政府部门要着眼当前，立足长远，根据农村居民的生产、生活需求，把农村社区公共服务体系建设纳入小城镇发展规划，加强社区服务基础设施配套建设，使社区服务基础设施与小城镇和农民集中居住区同步建设，与当地农村经济社会同步发展。通过农村社区公共服务的集合供给，逐步完善农村公共服务体系，引导农民向城镇和农民集中居住区集中，推进城市化进程。与此同时，搞好农村社区服务