统筹城乡研究

　　
　　农村劳动力转移与经济多样化
　　
　　——基于成都城乡一体化实践的评价与分析    ◎陈家泽 高洁
　　
　　[内容提要]农村的剩余劳动力转移与经济多样化，是绝大多数发展中国家和转型经济体应对工业化和城市化进程的市场需求变化、促进农民收入可持续增长、改造传统农业、加快农村和农业现代化进程的主要路径。本文通过对成都城乡一体化实践的评价与分析，指出了以统筹城乡的思路，卓有成效地推动农村剩余劳动力的转移，在高价值农业的产业链上帮助农民实施经济多样化，业已成为“以城带乡、以工哺农”，三次产业互动，缩小城乡差距的重要政策设计和政策实践思路。
　　
　　[关键词]农村劳动力转移；经济多样化；城乡一体化
　　
　　[作者简介]陈家泽，成都市社会科学院副院长，副研究员，长期从事经济理论研究、经济政策制定和体制改革工作；高洁，博士，成都市经济发展研究院研究部主任，主要研究领域：区域经济、公共政策。
　　
　　农村的剩余劳动力转移与经济多样化，是绝大多数发展中国家和转型经济体应对工业化和城市化进程的市场需求变化、促进农民收入可持续增长、改造传统农业、加快农村和农业现代化进程的主要路径。在中国，尽管从改革开放至今，经历了30年高速的经济增长和近15年快速的城市化进程，但受制于人均资源占有（主要指土地资源和水资源）量偏低和传统生产方式改变缓慢的约束，农业的效率水平不高，农民的长效增收机制尚未形成，城乡收入差距巨大，因此，以统筹城乡的思路，卓有成效地推动农村剩余劳动力的转移，在高价值农业的产业链上帮助农民实施经济多样化，业已成为“以城带乡、以工哺农”，三次产业互动，缩小城乡差距的重要政策设计和政策实践思路。
　　
　　本文基于成都市自2003年以来一直系统设计、整体推进的城乡一体化发展战略的改革实践，重点梳理了农村劳动力转移、经济多样化、土地产权改革对农户家庭在工资性收入、财产性收入、经营性收入增长水平上的影响，指出了以“三个集中”缩小人地比例，“挤出”农村剩余劳动力；以拉长产业链、植入现代生产要素，发展高价值农业；以明晰农地产权，增加农民财产性收入，作为城乡一体化重要政策抓手，是成都市在西部内陆地区探索破解“二元结构”难题、构建新型城乡形态、推动公平增长和可持续发展的主要改革创新和发展路径。
　　
　　一、成都实践的背景
　　
　　成都是中国四川省省会、西南地区特大中心城市，国务院确定的西南地区的“三中心两枢纽”，是中国中西部地区经济实力最强的城市之一。但同中国大多数城市一样，成都在高速城市化进程中城乡二元结构问题日益突出。2003年，成都市户籍人口1044.3万人，其中：非农业人口386.23万人，农业人口658.08万人，城乡居民收入比由1985年的2.06：1扩大为2.66：1，城乡经济社会发展不协调的矛盾突出。在此背景下，成都于2003年10月开始在全市全面实施了城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，着力从统筹城乡发展、解决“三农”问题入手，探索成都科学发展、构建城乡经济社会发展一体化新格局之路，并于2007年6月成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。
　　
　　二、成都实践的主要做法
　　
　　（一）大力实施“三个集中”
　　
　　“三个集中”即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中、土地向规模经营集中，是工业化、城镇化、农业现代化之间相互联系、相互促进的内在规律的具体体现。
　　
　　1、大力推进工业向集中发展区集中。从2004年起，成都市将全市116个开发区整合为21个工业集中发展区，在15个优先发展的重点镇中，选择了9个工业基础和资源要素较好的重点镇，规划布局了9个重点镇工业点，从根本上改变“村村点火，户户冒烟”的状况，为成都工业实现集中集约发展奠定了基础。按照“一区一主业”的思路，明确了21个集中发展区和9个重点镇工业点的空间规模和产业定位，要求新上项目和技改扩建项目原则上必须进入工业集中发展区，加快集中发展区外企业向集中发展区调迁，同时，建立对引进项目到工业集中开发区内落户的乡镇给予一定比例财政税收分成的机制，鼓励中心城区与郊区（市）县、相邻区（市）县尝试“结对”联办工业集中发展区，达到优势互补、资源共享，实现双赢的目的。2008年成都市工业集中度达68.2%。
　　
　　2、鼓励引导农民向城镇集中。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，有组织分层次地引导农民向城镇转移和因地制宜集中居住。在中心城区，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，推动农民向市民转变；以县城和区域中心镇为重点，按照城市社区标准建设城镇新型社区，解决征地农民和进城务工农村劳动者居住问题，推动农民向城镇居民转变；在农村地区，按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则，因地制宜建设农民新居。2008年成都市城镇化率提高到63.5%。
　　
　　3、积极推动土地向规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，探索形成了以双流县昆山村为代表的“土地有偿流转，业主规模经营”的经营模式；以邛崃市羊安镇汤营村为代表的“土地量化入股，集体统一经营”的模式；以邛崃市固驿镇仁寿村为代表的“龙头企业带动，村企合作经营”模式；以金堂县转龙镇大桥村为代表的“土地量化入股，农民与企业合作经营”模式；以龙泉驿区大面街办龙华村为代表的“开发农村集体建设用地，发展规模经营”模式等。2008年，土地规模经营总面积达197.35万亩，占流转农村土地总面积的65.19%。
　　
　　（二）有效促进农业产业链延伸
　　
　　在提升传统种植环节价值含量的基础上，着力提高优势农产品加工水平，促进农业和旅游融合发展，加强农业科技创新体系，促进农业产业链的前向和后向延伸。
　　
　　1、加快农业产业结构调整，提升传统种养环节价值含量。围绕确立的粮油、畜禽、果蔬、花卉苗木、茶桑、林竹、水产等优势产业，建设优势农产品规模化基地，形成了以邛崃、蒲江为牵头县（市）的生猪和茶叶产业带，以新津、双流为牵头县的小家畜禽产业带，以彭州、双流、郫县为牵头县（市）的蔬菜产业带，以龙泉驿、双流、金堂、蒲江为牵头县（区）的水果产业带，以温江、郫县为牵头县（区）的花卉苗木产业带，以大邑、金堂为牵头县的食用菌产业带，以大邑、彭州、都江堰为牵头县（市）的中药材和以都江堰、蒲江为牵头县（市）的猕猴桃等特色产业带。
　　
　　2、着力提高优势农产品加工水平，促进农业向制造环节延伸。鼓励在工业集中发展区建设优势农产品加工园区，支持农产品精深加工企业进入工业集中发展区。加快农产品加工企业发展，鼓励农业产业化龙头企业、农村专合组织、农村新型集体经济组织根据农业生产的特点开展农产品初加工，推进农产品加工企业向园区集中。2008年，成都市有规模以上农产品加工企业608家，实现产品销售收入833.4亿元，全市农产品综合加工率达到51.3%，农产品精深加工率接近30%，农产品加工产业区域布局渐显雏形。
　　
　　3、挖掘农业休闲观光功能，促进农业和旅游融合发展。从上世纪80年代郫县农科村农民利用自己的庭院、堰塘、果园、花圃，吸引城镇居民前来观光休闲；到21世纪初政府加强对乡村旅游的引导，制订出台乡村旅游政策、管理办法和服务评定标准，引导农民打破一家一户小院式的经营模式，大力发展农家乐；再到近几年以文化促旅游，以品牌塑形象，将锦江区“五朵金花”打造成乡村型开放公园，一批乡村旅游度假区逐渐成为成都乡村旅游的核心产品，成都乡村旅游已经从粗放发展阶段进入了较高层次的竞争整合阶段，发展成为了集休闲旅游、度假旅游、体验旅游等为一体的较高层次的旅游活动。截止2008年底，全成都市拥有全国农业旅游示范点6个，特色旅游镇6个，旅游特色村11个，乡村酒店70余家，农家乐7000余家（证照齐全3090家），其中星级农家乐516家，以农业观光休闲为主题的国家A级旅游景区3个。2008年，仅农家乐接待游客就达4525.5万人，旅游接待收入超过17亿元，税收达5153.67万元，带动相关就业人员50余万人。
　　
　　4、加强农业科技创新体系，强化研发环节对农业的支撑作用。通过整合成都农业科研、教育资源，组建集科研、培训、推广于一体的成都市农林科学院；依托成都市农林科学院，加强与中科院成都分院、四川省农业科学院、四川农业大学等农业科研单位的合作，大力开展对优势农产品规模化基地建设、农产品加工和农业现代物流业有支撑作用的技术研发；支持发展一批现代农业科技示范园区，提高现代农业科技成果的转化运用水平。截止2008年底，全市共引进、试验、示范和推广农业新品种402项，推广实用农技372项，农机总动力达到263万千瓦。拥有国家驰名商标5件、省、市著名商标130件，其中国家、省名牌产品分别5件和54件，农产品竞争力进一步提高。
　　
　　（三）率先推进农村产权制度改革
　　
　　中国的土地制度，从计划经济起，就如同城乡分治的户籍制度以及公共资源配置政策一样，是“城市倾向型”（city bias）的二元结构。①其中，农地产权主体虚置更是其中的核心障碍之一。因此，进一步明晰农村土地权属成为了打破城乡分治制度障碍、创造平等的市场环境和促进城乡生产要素自由流动的关键环节。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都于2008年1月1日出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，在全国率先推进了农村产权制度改革。
　　
　　1、开展土地实测，推进确权颁证，明确农村土地的权属关系。通过对农户土地、房屋、林权的调查、测量及公示等一系列环节，明确农村集体建设用地、农用地、房屋所有权以及集体建设用地使用权、农用地承包经营权，并颁发相应权证。此次确权颁证不仅使集体对农地所有权得到明晰，而且也对农地使用权的完整性进行了全面梳理，包括集体经济组织和集体组织成员的重新界定、承包权的长期固化和宅基地确权。类似的农地制度改革不仅在“二战”以后的日本、韩国和中国台湾地区可以看到，还可在一些发展中国家得到印证，如埃塞俄比亚对农地的登记、颁证，深得民心。②到2009年底，全市已全面完成了农村土地的实测颁证工作。③至2009年11月30日，全市共完成农村承包地实测6797516.7亩，共有257个乡镇（涉农街办）、2666个村（沙农社区）开展农村产权制度改革，涉及农户1947646,同时向村组集体颁发土地所有证14183本，向农户颁发农村土地承包经营权证1197220本，林权证645920本，集体土地使用证1215834本，房屋所有权证1031001本。全市产权流转共计58083宗，金额281823.0万元，其中农村土地承包经营权流转36633宗，360791.8亩，51059.4万元；林权流转1788宗，423035.1亩，47591.6万元；集体建设用地使用权流转17535宗，12491.0亩，173566.6万元；农村房屋所有权流转2127宗，273655.4平方米，9605.4万元。
　　
　　2、建立城乡一体的土地交易市场，为农村土地产权流转打造平台。2008年10月，成都市在全国率先成立农村产权交易所。主要职能是开展集体林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农村类知识产权、农村经济组织股权等产权流转和农业产业化项目投融资服务，具体交易业务指导由市国土部门负责。各区（市）县在加快推进产权改革工作的同时，进一步完善农村产权流转平台建设，建立了农村产权交易分所，在乡镇（涉农街道）建立了农村产权交易服务站，制订出台了农村产权流转交易的程序以及相关办法。
　　
　　3、完善耕地保护机制，创新城市反哺农村的体制机制。第一，建立耕地保护基金。市县两级各按50%比例共同筹集保护基金，主要由土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税构成，不足部分由市财政兜底，主要用于履行了耕地保护责任的农民个人养老保险补贴和村组集体经济组织现金补贴。补贴标准根据耕地质量和综合生产能力不同，实行分类保护与补贴，并根据经济发展和基金运作情况适时调整。第二，健全耕地保护体系。建立有机联系、相互补充的耕地保护“五项机制”，即：土地利用规划对耕地保护的管控机制，耕地保护基金对耕地保护的补偿机制，土地整治对耕地保护的补充机制，节约集约用地对耕地保护的保障机制，土地执法监察对耕地保护的监督机制。
　　
　　4、成立农村产权流转担保股份有限公司，为促进农村土地资本化创造条件。加快建立健全农村产权流转中介服务、信息平台、风险补偿和纠纷调处机制等配套服务，在维护交易双方合法利益前提下，努力推动农村产权顺畅流转。都江堰、彭州、崇州、邛崃、大邑五个“5.12”大地震重灾县（市）成立了农村产权流转担保有限责任公司，为农户灾后自建住房提供贷款担保，利用集体建设用地引入社会资金参与联建，加快了农村产权流转步伐，为全市深入推进统筹城乡发展探索创造了通过产权改革推动灾后重建的经验和办法。
　　
　　（四）有效促进劳动力自由流动
　　
　　按照刘易斯二元结构理论，二元经济结构将通过剩余劳动力从劳动生产率很低的传统农业部门向劳动生产率较高的现代工业部门转移来实现，即破解二元结构的关键在于工业化及与工业化相伴随的农业劳动力的转移。而在中国，计划经济体制下形成的以户籍制度为核心的城乡二元体制阻碍了农村劳动力向非农产业转移，使得城乡二元结构并未能随着工业化的推进弱化反而日益加深。基于此，成都市将促进劳动力自由流动作为了改革的重点领域之一。
　　
　　1、推进户籍制度改革，打破劳动力迁移的制度障碍。2004年在全国率先建立一元化户口登记制度。按照全市建立城乡统一新型户籍管理制度的要求，在逐步对全市户籍人口取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统称为“居民户口”，按实际居住地登记。据统计，三年中“非农业户口”转为“居民户口”370万人，“农业户口”转为“居民户口”651万人(以下简称“农转居”)，其中已征地“农转居”38万人，未征地“农转居”613万人。2006年出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见(试行)》，进一步对户籍政策进行了调整。在全国副省级城市率先提出农民连续租用统一规划修建的房屋可入户政策，规定成都市农民在城镇具有合法固定住所、或在城镇租房即可入户，逐步剥离了附着在户籍制度上对农民不公平的待遇。
　　
　　2、建立健全统筹城乡就业机制，促进农民向二、三产业转移就业。按照“政策制度城乡统一，公共服务城乡一体，就业机会城乡均等”的思路，统筹解决城乡新增劳动力就业、农村富余劳动力转移。全市已基本建立起劳动力资源配置市场化、服务管理规范化、保障机制制度化的城乡就业促进体系，彻底打破了城乡就业二元结构格局，被国家列为统筹城乡就业试点城市。先后健全完善了城乡统筹的就业普惠、就业扶持、就业援助“三大制度”和就业目标、就业政策、就业市场、就业培训、就业工作、就业援助“六大体系”。2003年以来，全市城镇新增就业65.78万人，年均向二、三产业转移农村富余劳动力11.3万人，城镇年均新增就业人员14.3万人。
　　
　　3、建立健全统筹城乡社会保险制度，着力推进农民工身份转变。在健全完善城镇居民社会保险制度的同时，着重抓了征地农转非人员社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合保险制度、新型农村合作医疗制度、农民养老保险制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助制度的建立健全。2008年，出台了《关于促进进城务工农村劳动者向城镇居民转变的意见》，《意见》从完善进城务工农村劳动者稳定就业机制、建立进城务工农村劳动者定居城镇的促进机制、健全进城务工农村劳动者的社会保障制度、为进城务工农村劳动者提供与城镇居民同等的公共服务、深化户籍管理制度改革五个方面明确了促进进城务工农村劳动者向城镇居民转变的优惠和激励政策措施，并制定了系列配套政策，致力于加快农民身份的转换，使劳动力转移切实转变为人口的迁转，从而实现城市化的健康发展。
　　
　　三、成都实践的成效评价
　　
　　（一）有效推动了农村劳动力转移
　　
　　首先，农村从业人员总数大幅度减少。2003年至2008年，乡村从业人员总数由391.1万人减少到322.2万人，减少了68.9万人，平均每年减少11.5万人。其次，乡村从业人员中农业就业人数和比重均明显减少。2003年至2008年，乡村从业人员中农业就业人数和比重分别由268.5万人减少到220.2万人和56.3%减少到53.4%，分别减少了48.3万人和2.9个百分点。（见图1）

　　
　　（二）有效促进了农村经济多样化
　　
　　一是促进了农民就业多样化。乡村从业人员行业分布的变化情况可以反映出农业就业多样化的趋势。2003年至2008年，成都市乡村从业人员中农林牧渔业所占比重呈下降趋势，由56.3%减少到53.4%；相应地，工业、建筑业所占比重明显上升，分别由11.5%、10.3%上升到15.2%、13.1%；交通运输、仓储及邮政通信业、批发零售、贸易业、餐饮业及其他行业所占比重虽有小幅下降，但仍保持了一定规模。（见图2）

　　
　　二是促进了农民收入多样化。一方面，工资性收入、家庭经营收入、转移性和财产性收入均明显提高，分别由2003年的1386.6元、3429.1元、447.1元增长为2751.7元、4957.3元、1101.4元，分别提高了1365.1元、1528.1元、654.3元；另一方面，各类收入构成比重发生了变化，在传统农业发展方式下作为农民收入主要原来的家庭经营收入比重明显下降，由65.2%下降到56.3%，下降了近9个百分点，而工资性收入、转移性和财产性收入分别由26.3%、8.5%上升为31.2%、12.5%，分别上升了4.9和4个百分点。（见图3，图4）

　　
　　（三）有效遏制了城乡差距扩大趋势
　　
　　从成都市与全国2003年到2008年的城乡收入变化情况的比较来看（见表1），成都市城乡收入差距的变化出现了与全国不同的趋势。全国城乡收入比由3.23：1扩大到了3.31：1，而成都市城乡收入比由2.64：1缩小到了2.61：1，虽然近三年城乡收入比未能进一步缩小，但基本稳定在2.6：1左右，与全国城乡收入比持续扩大的趋势形成了鲜明对比。同时，成都农民的人均纯收入绝对数和增长速度也高于全国平均水平。

　　
　　四、成都实践的经验分析
　　
　　（一）以“三个集中”缩小人地比例，“挤出”农村剩余劳动力
　　
　　自20世纪80年代以来，上海和苏南地区率先提出“三个集中”的城市郊区发展战略，后来“三个集中”又在全国其它城市得到进一步发展，而成都推进“三个集中”最重要的经验在于，更加强调三个集中的系统性，通过“三个集中”的良性循环缩小人地比例，“挤出”了农村剩余劳动力。通过土地向规模经营集中，一方面，农业生产率提高，为非农产业发展创造了条件，对工业向集中发展区集中提供支撑；另一方面，产生了农村剩余劳动力，从而引发农民非农化就业需求，为农民向城镇集中提供支撑。而通过工业向集中发展区集中产生的规模效应和农民向城镇集中产生的聚集效应，有效促进了工业、服务业等非农产业发展，又反过来为农村转移劳动力非农化就业创造了条件。上述循环过程使得农村劳动力在空间和产业上转移得以同步实现，从而达到了“挤出”农村剩余劳动力的结果。（见图5）

　　
　　（二）以拉长产业链、植入现代生产要素，发展高价值农业
　　
　　费景汉和拉尼斯对刘易斯“二元结构”模型的主要修正在于，考虑了农村劳动力转移对农业部门产出的影响，由此指出了在二元结构向一元转化的过程中，不仅要加强农业部门剩余劳动力的转移，同时还必须采取措施提高农业劳动生产率，减少甚至消除农村劳动力转移对农业总产量的影响，使工农业劳动生产率的变化保持同步。在刘易斯—费—拉模型的指导下，提高农业劳动生产率的相关政策也成为了发展中国家或地区在推进城乡统筹发展中的重要考量之一。成都市在提升传统种养环节价值含量的基础上，促进种养环节与休闲体验、科研等环节的融合，加强种养环节与制造、物流等环节和科技等环节的链接，将现代生产要素植入农业发展当中，一方面使得农业生产价值大幅度提升，农民来自于农业生产的家庭经营性收入相应提升，另一方面使得农业关联产业发展水平大幅度提高，农民向非农产业转移就业的渠道得到了有效拓展，农民来自于非农产业务工的工资性收入也相应提高。（见图6）

　　
　　（三）明晰农地产权，增加农民财产性收入①
　　
　　首先，通过明晰农地产权，打破农村土地流转中的制度障碍，农民可以获得更多财产性收入。以成都市双流县为例，确权颁证后，农民将手中的土地产权以规范委托代理模式交给村集体经济组织，由村集体经济组织与农业项目公司签订流转协议。土地流转后，农民每年每亩地收取900斤大米的租金，三年后开始递增，每年每亩递增50斤，到1200斤时封顶。这就使土地由原来的无偿使用转变为有偿使用，使农民能够获得稳定的收益。其次，增强了农民的土地观念和财产意识，有利于农民对自身财产权利的保护和索偿。以成都市所建立的耕地保护机制为例。在中国现行基本农田保护制度下，农民承担了耕地保护责任，但却未得到相应的补偿，针对此，成都市与确权颁证相配套设计了一套耕地保护制度，农民领到土地使用权证时，也领到了一张“耕地保护卡”。每年，成都市、县两级政府会从财政预算中安排26亿元设立耕地保护基金。按照基本农田补贴每年每亩400元、一般耕地补贴每年每亩300元的标准，全部打入农民领到的这张“耕地保护卡”中。在这种情况下，一个30岁的农民，如果他的耕地没遭到破坏，到退休时大概可以领到3—5万元。

　　
　　注释：
　　
　　①参见Danis Tao Yang,1999.“Urban-Biased Policies and Rising Income Inequality in China”《The American Economics Review》,Vol.89 NO.2.P306-310.
　　
　　②陈伯君、邓立新、余梦秋、杜兴端，成都农村土地产权制度改革与农民增收关系的实证分析[J]，探索，2009（3）.
　　
　　③Deininger·K, Daniel·A, 2007, “Rural Land Certification in Ethiopia: Process, Initial Impact, and Implications for Other African Cowntries ” World Bank, Washington. DC·World Bank Policy Research Working Paper 4218.
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]陈家泽，土地资本化的制度障碍与改革路径[J]，财经科学，2008（3）.
　　
　　[2]周其仁，产权与制度变迁[M]，北京：北京大学出版社，2004.
　　
　　[3]陈绍充、高洁，破除城乡二元结构 促进农民向城镇转变[J]，宏观经济管理，2008（5）.
　　
　　[4]陈伯君等，成都农村土地产权制度改革与农民增收关系的实证分析[J]，探索，2009（3）.
　　
　　[5]高洁、阎星、李霞，统筹城乡发展与农村土地产权制度改革研究[J]，农村经济，2009（12）.
　　
　　[6]Danis Tao Yang,1999.“Urban-Biased Policies and Rising Income Inequality in China”《The American Economics Review》,Vol.89 NO.2.
　　
　　[7]Deininger·K, Daniel·A, 2007, “Rural Land Certification in Ethiopia: Process, Initial Impact, and Implications for Other African Cowntries ” World Bank, Washington. DC·World Bank Policy Research Working Paper 4218.

　　
　　新阶段推进城乡一体化的几个问题
　　
　　◎高尚全
　　
　　[内容提要]在城乡一体化的推动下，我国正在进入城市化加速的时期。文章认为通过城乡一体化加快城市化进程，既为扩大内需、调整结构、转变发展方式创造重要的条件，也对各个领域的改革提出了更加迫切的要求。即进一步解放思想、加快相关领域的政策创新、体制改革、制度安排和机制建设，加快政府转型等。
　　
　　[关键词]城乡一体化；转变发展方式；政策创新；政府转型
　　
　　[作者简介]高尚全，中国（海南）改革发展研究院董事局主席。
　　
　　在城乡一体化的推动下，我国正在进入城市化加速的时期。未来10年，我国城市化率有可能从当前的46%左右提升到60%左右。通过城乡一体化加快城市化进程，既为扩大内需、调整结构、转变发展方式创造重要的条件，也对各个领域的改革提出了更加迫切的要求。在我看来，推进城乡一体化，加快城市化进程，需要进行深刻的经济社会变革；客观上要求进一步解放思想、加快相关领域的政策创新、体制改革、制度安排和机制建设。因此，我谈谈对推进城乡一体化几个基本性问题的看法。
　　
　　一、把扩大内需、转变发展方式作为推进城乡一体化的基本出发点
　　
　　一个月之前，300多名国内外专家在这里讨论后危机时代新兴经济体的转型、发展和改革。会议达成的一个共识是，通过经济社会改革，刺激消费、扩大内需、转变发展方式是包括中国在内的绝大部分新兴经济体在后危机时代面临的共同课题。我认为，研讨中国的城市化和城乡一体化，仍然需要围绕扩大内需和转变发展方式这条主线做文章。
　　
　　1. 危机对我国经济的冲击表明，13亿人口的大国不能把经济增长的基础建立在外部需求之上
　　
　　这次国际金融危机使我们清醒认识到，我国作为一个13亿人口的发展中大国，不能也没有必要把经济增长的基础建立在外部市场上。外部市场的萎缩，现在看来是一个中长期趋势。即便外部需求在总量上有所恢复，也必将伴随着全球化的阶段的变化而发生结构性变化。我国过去多年经历的大进大出的增长模式肯定难以为继。继续把经济持续快速增长的希望寄托在外部市场上，极可能处处碰壁。所以，进入后危机时代，我们必须把扩大内需，形成消费主导的发展方式当作深化各项改革、推进城乡一体化、加快城市化进程的核心目标。
　　
　　2. 城市化与城乡一体化蕴含巨大的内需空间
　　
　　我国有7.2亿农村人口，潜在的投资和消费需求十分引人注目。这个潜在需求的释放，将对我国经济增长产生巨大的推动作用。2008年以来我国一系列农村消费政策的调整，有效地刺激了农村消费，使农村消费增长首次超过城市消费的增速。2009年前三季度，县及县以下消费品零售额增长16.0％，超过城市消费品零售额增长的14.8％。从中长期看，通过推进城乡一体化加快城市化进程，可望创造的投资和消费需求蔚为壮观。有人测算，每增加一个城市居民，城市需要新增固定资产投资50万元，如果我国城市化率每年提高一个百分点，新增的城市建设固定资产投资需求就是6.6万亿元；如果农村居民消费水平从2008年只有城镇居民平均消费水平的32%提高到全国平均消费水平，也就是城镇居民平均消费水平的60%，新增消费规模将达到3.2万亿元。这样，每年新增的10万亿元国内投资和消费需求，将是我国未来10—15年经济持续快速增长的坚实内需基础。所以，推进城乡一体化一定要咬住内需不放松，着眼于扩大内需和形成消费主导的发展方式，在推进农民市民化、农村消费城市化的进程中实现扩大内需、优化产业结构、消费结构升级和发展方式的根本转变。
　　
　　二、新阶段推进城乡一体化重在政策创新、体制改革和机制建设
　　
　　城乡二元结构是被“城乡分割、一国两制”逐步固化的体制和制度安排的结果。虽然这种体制和制度安排改革开放以来进行了多次调整，但至今仍未根本消除，导致城乡差距长期持续扩大、国内需求增长滞后等问题，成为我国发展方式转型难以根治的顽疾。从这个基本国情出发，我国推进城乡一体化，必须依靠结构性改革，通过政策创新、体制改革、制度安排和机制建设，破解城乡二元结构，保证城乡一体化不断取得实质性进展。
　　
　　1. 推进城乡一体化要以土地产权制度改革为重心
　　
　　我国农村目前最重要的生产资源仍然是土地资源。形成城乡经济社会一体化发展的新格局，核心在于深化农村土地产权改革。要在确保农民土地权益不受侵犯的前提下，加快健全农村集体建设土地流转市场。浙江准备在全省推广农村集体建设土地入市，逐步实现与城市国有土地“同地、同价、同权”的流转模式。我认为这是一个很好的试点，代表着土地改革的基本方向，值得深入研究。其次要深化土地征用制度改革。保证农民谈判主体的地位，改变农民长期被排斥在土地要素市场化进程之外的格局，使农民能够真正分享工业化和城市化进程中的土地增值。
　　
　　2. 推进城乡一体化需要建立城乡基本公共服务均等化的制度基础
　　
　　城乡一体化最核心的目标，在于最终消除长期困扰我国城乡经济社会均衡发展的城乡二元结构，最大限度地缩小现存的城乡差别，使城乡居民公平分享我国现代化建设的物质和精神文明。这种城乡共享的基本途径，在当前和今后相当一段时间内，是城乡基本公共服务均等化。从另外一个角度看，推进城乡基本公共服务均等化，也是破解城乡二元结构的突破口。因此，我们必须加快社会事业在城镇的完善和向农村的延伸，尽快形成较为完善、城乡统一的国民教育服务制度、城乡统一的医疗卫生服务制度、城乡统一的养老保障制度、城乡统一的公共就业服务制度、城乡统一的最低生活保障制度、城乡统一的社会救助制度、城乡统一的住房保障制度、城乡统一的公共交通服务制度、城乡统一的文化体育制度，如此等等、不一而足。只有这样，城乡一体化才能形成坚实的制度基础。
　　
　　3. 推进城乡一体化要把解决农民工问题作为重点
　　
　　当前，我国城市化进程中的一大遗憾，就是至少有1.2亿规模的农民工群体虽然进入到城市，但尚未真正融入城市，还处于“半城市化”的状态。如果不能有效解决农民工群体融入城市的制度安排问题，必将严重制约我国城市化和城乡一体化进程。我院上半年根据广东省政府的委托，研究广东珠三角地区基本公共服务一体化规划。在形成的报告中，我院建议把珠江三角洲城乡户籍人口和非户籍常住人口的基本公共服务一体化列为重要目标。我个人认为这个思路值得探索。沿着这个思路继续探索，肯定能够找到推进绝大多数农民工从“半城市化”向“城市化”转变的路径。
　　
　　三、推进城乡一体化关键在于加快政府转型
　　
　　形成城乡经济社会一体化发展新格局，需要多方面的政策、体制和制度条件。创造这些条件是各级政府的职责。因此，各级政府应该通过自身改革和建设，为城乡一体化营造逐步完善的政策和制度环境。
　　
　　1. 推进城乡一体化，政府必须通过自身改革，突破目前城乡分割、公共资源集中在城市的行政管理体制
　　
　　针对目前各级地方政府推进城乡一体化分工不清晰；部门之间职能交叉，多头监管导致责权不清、协调成本高、组织绩效低、行政资源配置不合理；决策权、规划权、调控权上移和集中不够，服务、监管重心下移不够等现象，各级政府有责任进行组织再造，合理界定各级政府在推进城乡一体化中的责任和职能，理清政府横向部门之间与纵向层级之间的权责边界，形成“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”的政府职责体系，以突破部门与区域利益格局，实现行政资源的优化配置，为城乡一体化提供坚强的组织保障。
　　
　　2. 推进城乡一体化，各级政府要为城乡产业统一规划、城乡产业统一布局和城乡产业一体化发展营造良好的制度环境
　　
　　各级政府要通过统筹城乡经济社会发展破解城乡二元结构，统筹推进城乡产业发展，把新型工业化、新型城市化和农业现代化与城乡一体化紧密结合起来，加快形成城乡经济社会一体化发展的新格局。
　　
　　3. 推进城乡一体化，各级政府要积极探索城乡互动的社会管理新格局
　　
　　政府需要明确界定不同主体在城乡一体社会管理体制和格局中的地位、作用和责任。各级政府作为城乡一体社会管理体制中的责任主体，要适应社会结构和利益格局的变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，以促进城乡社会发展的公平正义；要健全城乡新型社区管理和服务体制，统一城乡新型社区发展的目标和标准，把城乡社区都建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
　　
　　4. 推进城乡一体化，政府要把建立城乡均衡的基本公共服务体系作为重要突破口，严格界定各级政府在基本公共服务中的职责
　　
　　城乡基本公共服务一体化，既是破解城乡二元结构的重要路径，也是城乡一体化重要而紧迫的目标；而城乡基本公共服务在各级政府间的合理分工，是城乡基本公共服务一体化的重要体制基础。中央政府应侧重于公共服务决策，原则上以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，并通过中央财政的转移支付发挥再分配功能；各级地方政府更侧重于公共服务供给的执行，主要根据辖区内居民的公共需求，提供相应的公共服务，并保障公共产品的质量与供给效率。各级地方政府要强化公共服务职能，调整公共支出的范围与结构，建立健全公共财政体制，加大对农村公共品投入，重点保障农村公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施。

　　
　　孟子的民本思想
　　
　　孟子（前372年——前289年），中国古代伟大的思想家，战国时期儒家代表人物之一。著有《孟子》一书，由孟子及其弟子共同编写而成，是孟子言行的儒家经典著作。
　　
　　“民本”思想是孟子哲学中的核心思想。孟子主张“民为贵，社稷次之，君为轻。”（《尽心下》）提倡“王道”政治，目的是劝告统治者重视人民，君与民同忧，同乐。在现实社会中，孟子的“民本”思想仍闪耀着智慧的光芒。
　　
　　孟子对人民的认识，民本思想的产生，有其深刻的历史背景。春秋战国时期，社会问题严重，连年的战争，给生产力造成极大破坏。到了战国后期，战争的规模又不断升级。饱受战争之苦的是广大平民。孟子说：“争地以战，杀人盈野；争城之战，杀人盈城。”（《离娄章句上》）秦国攻打楚国的时候，秦引水灌鄢城，淹死百姓数十万。孟子与梁惠王有几句对话：“卒然问曰：‘天下恶乎定？’吾对曰：‘定于一。’‘孰能一之？’对曰：‘不嗜杀人者能一之。’（《梁惠王章句上》）国家统一，社会安定，是人民的强烈愿望。统治阶级为满足侈欲，聚敛财物的手段十分残酷，君王的苛暴和贵族的奢淫，使劳动人民难以承受，人民的反抗情绪日益增长。有的国家发生了平民暴动，人民为躲避战乱，大量逃亡，社会混乱。孟子的“仁政”思想就是在这样的历史背景下产生的。他到各诸侯国游说，强调以仁政治天下。他推行仁政王道，内容丰富。主要表现在一下方面：
　　
　　首先，在经济方面，孟子曰：“无恒产而有恒心者，惟士为能。若民，则无恒产，因无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为己。乃陷于罪，然后从而刑之，是罔民也。焉有仁在位， 罔民而可为也？是故明君制民之产，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡，然后驱而之善，故民之从之也轻。”（《梁惠王章句上》）孟子的这段话，讲述老百姓要有一定的财产，才能操守道德，如果老百姓穷困不堪，就会走险犯罪。等老百姓犯了罪，再用刑罚惩罚，这是陷害百姓。英明的君主应该保护老百姓的利益，使他们有一定的财产侍奉父母，养活妻子儿女，只有如此，老百姓才能安定下来。从这段文字中，孟子是实实在在地维护老百姓的利益，而不是像孔子对民小施恩即可。民有恒产，进而有恒心，君主要保民而王。如何制民之产呢？孟子认为首先要使百姓有五亩之宅，百亩之田，不违农时地进行耕种。“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣。”面对当时繁重的赋税，孟子主张“省刑罚，薄赋税”，认为统治者只有减轻对民众的奴役和剥削，使民众生活稳定，民众才会服从统治，社会才会安定。从这点可以看出，孟子的民本思想符合朴素的唯物主义，即社会存在决定社会意识，很有科学性。
　　
　　其次，在政治方面，孟子的民本思想可分为几点：1、用仁政来解决君民关系。“仁政”的提出是伴随孟子“性善”学说提出来的。他认为，人性本善，人生来就有恻隐之心、恭敬之心、是非之心，这几个方面发展下去，就可以成为“仁、义、礼、智”。君王应相信人民的这种善性，“以不忍人之心，行不忍人之政。”（《公孙丑上》）。性善学说，虽然是唯心主义哲学思想，但孟子强调君王善待人民，要制民之产，使民有恒产，又有恒心，安于生产生活。君王要为民父母，保民而王。这些思想还是有现实意义的。2、民意即天意。他引用《太誓》语曰“天视自我民视，天听自我民听”，强调民意即天意。国君的权力是“天与之”，“天不言，以行与事示之而已矣”。只有顺应民心，施行仁政，才能统一天下。既然如此，他主张限制君权。孟子认为，从圣人到民都是同类，人在“类”的面前一律平等。“圣人与民，亦类也”，“圣人与我同类者”，“尧舜与人同耳”，他认为人人皆可以为尧舜。这就提高了普通人的地位，论证了人在本质上是平等的特点。正是以此为基础，孟子极力反对为人君主者大肆扩张并滥用自己的权力，主张从阶级的利益出发，对此加以适当的限制。他说：“君有大过则谏，反复之而不听，则异位。”孟子还主张君主与臣民之间在人格上的对等。“君之视民为手足，则臣视君为心腹；君之视臣为犬马，则臣视君如国人；君之视臣如土芥；则臣视君为寇仇。”这就使孟子的民本思想有了个性解放的因素，在当时君权至上的社会中，这种看法可谓惊世骇俗，振聋发聩，在往后的历史长河乃至今天，他的这种思想仍具有重大的积极意义。3、管理内政方面，孟子认为，无论选拔人才还是杀人。国君都要尊重民意，并非以国君的意向为标准，而是以国人的意向为依归。人民的意向是国君决策的主要依据。“国人皆曰贤，然后察之；见贤焉，然后用之。”“国人皆曰可杀，然后察之；见可杀焉，然后杀之。”在对外政策中，孟子也坚持了民本思想。齐国攻打燕国大获全胜后，齐宣王问孟子是否该吞并燕国。孟子答道：“取之而燕民悦，则取之……取之而燕民不悦，则莫取……”吞并别的国家也要看那个国家的人民是否欢迎这样做，他充分认识到了只有顺应民心，才能达到真正的统一，人民的地位被提到了很高。4、与民同乐。国君要使老百姓敬爱自己，归服自己，必先爱民；忧民之忧，乐民之乐。与民同乐，被认为是一个贤明君主的必备素质。孟子认为“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。乐与天下，忧与天下，然而不亡者，未之有也。”这种思想，培养了一代又一代的明君。同时，历史也证明只有真正做到“与民同乐”者，才会得到人民的爱戴，而把自己的快乐建立在人民的痛苦上的君主，必然不得民心，王朝必然走向灭亡。
　　
　　孟子的民本思想影响深远，他的“民本思想”成为后来改革者、革命者的理论依据。（本刊编辑部）

　　
　　以统筹城乡的思路推进“生态移民”
　　
　　——成都市龙泉驿区“大兰——银河”移民模式调研报告◎ 郭正模 刘毅 张雨
　　
　　[内容提要]根据中央对统筹城乡综合配套改革试验的要求，四川省成都市龙泉驿区开展了整村农民向市民转变的人口城市化模式和整村集体土地流转模式的大胆探索。大兰——银河移民模式的实施，有效规避了生态脆弱性的约束，形成了“政府、企业、农民、集体经济组织”四方共赢的局面。调查发现，该模式无疑是一种经济社会发展的“帕累托改进”方式，实现了效率和公平的有机统一。该运作模式对于我国其他地区推进城镇化和土地制度改革有启示作用和借鉴意义。
　　
　　[关键词]生态移民；人口城镇化；土地制度改革
　　
　　[作者简介]郭正模，四川省社会科学院经济研究所所长、研究员；刘毅，四川省社会科学院研究生学院硕士研究生；张雨，四川省成都市龙泉驿区委研究室副主任。
　　
　　一、移民模式实施的背景
　　
　　2007年6月成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。国家要求成都市“全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制和机制”，为全国提供可资借鉴的有益经验。根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，成都市制定的《成都市统筹城乡配套改革试验总体方案》于2009年通过了国务院的审批。该《方案》提出了“积极探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制；探索农民向城镇转移的办法和途径”的要求。
　　
　　成都市为“5.12”汶川大地震波及的重灾区。为尽快实现地震灾区的恢复、重建，国土资发〔2008〕119号文件《国土资源部关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》明确了“多途径保障建设用地计划指标，满足灾后重建用地需求；实施特殊供地政策，降低成本、加快速度支持灾区恢复和重建；加大耕地保护和土地整理复垦的支持力度，为灾区恢复生产生活创造条件”。
　　
　　为贯彻实施落实科学发展观，加快推进城乡一体化的进程，成都市龙泉驿区把深化城乡土地产权制度改革作为主要实践活动，在大量前期试点和经验借鉴的基础上，于2008年稳妥、有序地推进实施了“大兰——银河统筹城乡灾后重建富民惠民生态移民综合实验”项目。该试点项目得到国土资源部的同意和批准。这意味着作为统筹城乡综合配套改革试验区的成都市，首次开展了整村农民向市民转变的人口城市化模式和整村集体土地流转模式的大胆探索。该模式在发展思路转变和产权制度创新上都有重大的突破。
　　
　　调查小组通过对万兴乡大兰村“生态移民”模式的调查，以期从中找出该模式的创新点及推广价值，以及模式设计和运作中存在的制度障碍和机制问题，从而为我国的统筹城乡发展与城乡土地产权制度改革提供借鉴与启示。
　　
　　二、大兰村整村移民城市工程实施情况介绍
　　
　　1. 龙泉驿区及大兰村基本情况介绍
　　
　　龙泉驿区是四川省省会成都市的县级区。全区土地面积559平方公里，常住人口60万，其中农业人口349927人，约占总人口的58.3%（数据截止到2008年末）。龙泉驿区规划2017年人口规模达到100万，城市化率90%以上，成为成都市最大的卫星城。但是根据成都市统计局资料， 2000～2008年龙泉驿区常住人口年均增长速率为3.18%，8年间本区农业人口向城镇转移仅5万人左右，城市化水平只达到42%，距离龙泉驿区规划目标相差甚远。
　　
　　龙泉驿区地处成都平原东缘，是成都平原向川中丘陵区的过渡地带，龙泉山脉呈北东向横亘其中，将龙泉驿区分为东部浅丘、低山区和西部平坝区两种地形类型。龙泉驿区平坝地带紧临成都中心市区，交通发达，人口密集，经济发达，是成都市正在实施的城市向东向南发展的主体区域，已建立有国家级的成都经济技术开发区。而东部的丘陵、山区，由于自然环境、交通等条件的限制仍然以农业为主。当地的6万农民仍然面临“出行难、饮水难、就医难、上学难”等诸多难题。其中万兴乡的部分农村更是距龙泉驿主城区30公里左右，山区群众不仅出行艰难，而且由于缺水，农业靠天吃饭，即使是经济附加值较高的果类种植业也难以得到稳定收入，当地群众增收乏力。尤其大兰村因旱灾，2008年人均纯收入仅2000元/人左右，远远低于龙泉驿区农民人均纯收入7255元/人的水平（2008年统计数据）。如何彻底改善生产、生活环境，成为了山区广大群众最渴望、最现实、最强烈的利益诉求，也成为区委区政府统筹城乡发展，推动富民惠民、着力改善民生、加快建设全面小康社会的核心内容。
　　
　　为解决该区城乡二元结构和城乡发展差距继续扩大的难题，近年来龙泉驿区委、区政府大力实施组团帮扶工作，增加对东部地区的“三农”投入，但收效并不显著。大批农村青壮劳动力都外出进入龙泉的城区务工，“空心村”现象难以改变。政府多年的农村建设投入并没有从根本上提高农民的家庭收入和生活质量，反而造成了不少经济资源的浪费和低效利用。对此，龙泉驿区抓住统筹城乡改革和灾后重建的契机，在发展观念上发生了重大转变：“与其‘三公’（公共财政、公共设施、公共服务）进村愚公移山，不如两权流转移民下山”。“大兰——银河”整村移民模式的实施由此拉开帷幕。
　　
　　2. 大兰村“生态移民”工程的实施
　　
　　2006年以来，龙泉驿区区委、区政府按照成都市委的总体战略，结合农村产权制度改革和灾后恢复重建，由银河公司运作，在2007年首批成功将大兰村50户233人移民下山到龙泉城区定居。至2009年9月23日，又再次将全村其余的468户1646名农民全部整村移民，搬进城里的小区居住，使他们成为龙泉的城市居民。并与当地居民一样享受城镇居民的养老、医疗等社会保险和教育、文化等公共资源服务。绝大多数劳动年龄移民还在城里及时参加了工作和获取工资收入。按照这一模式下山进城的山区移民，不仅能够在身份上实现从传统农民向城市居民的跨越，还实现了生产、生活方式的彻底

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