2009年4月16日，由中国社会科学院人口与劳动经济研究所和成都市社会科学院联合举办的“城乡福利体系一体化研讨会”在成都市举行。研讨会围绕“农民工就业与社会保障一体化、养老保障制度的一体化探讨、低保制度的一体化建设、福利体系的城乡统筹”四个单元进行了讨论。
      中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉在发言中提出“必须实现广义的城市化”的观点，他认为，我们目前推进的城市化是非典型的城市化，非典型城市化的遗患包括：扭曲了农村的人口结构，造成农村人口的依赖性程度提高；扭曲了劳动力市场信息，延误了劳动力供给对需求的正常反应；阻碍了农民工以合理的价格获得住房、社会保障和子女义务教育等公共服务。这是目前在认识上仍然没有到位的问题，所以必须注重实现广义的城市化，要提高居民意义上的城市人口比例，切实缩小城乡收入差距，实现完全均等的城乡公共服务水平，实现城乡劳动力市场一体化。
      国家统计局农村司副司长盛来运在发言中认为，加快城乡社会保障一体化，有利于促进农民工就业，特别是能够促进农民工就业的稳定性。目前我国农民工参加社会保险的比例比较低，除了参加工伤保险的比例是8%到24%以外，参加其他的保险比例都很低。根据调查，截止2008年底，真正因为金融危机的影响造成返乡的农民工总量是1200万，而参加了社会保险的外出农民工因金融危机返乡的比例明显低于没有参加社会保险的外出农民工，也就是说社会保障的覆盖率能够直接影响着农民工就业的稳定性。所以，加快推动城乡社会保障一体化，特别是加强农民工的社会保障，对促进农民工就业有非常积极的意义。
      人力资源和社会保障部就业司副司长王亚栋提出，统筹城乡就业是我国今后一个时期就业工作的主要方向和工作重点，主要开展四个方面的工作：一是推进统筹城乡就业。现在全国有27个城市试点城乡统筹就业，成都市是试点城市之一，要在政策、管理、服务等方面探索城乡一体化的工作方式；二是发展劳务经济。要引导农村富余劳动力外出就业，进一步加强县、乡、镇就业服务体系和网络建设，加强农村劳动力的转移就业培训，2009年开始政府要加大资金投入力度，中央财政安排的资金从260亿增加到420亿，就是要把更多的资金用于农民工的就业培训；三是大力发展壮大县域经济。鼓励农民工就地就近转移就业，鼓励沿海发达产业向中西部转移，扶持中西部县域经济的发展；四是促进农民工返乡创业，从创业政策的扶持、创业环境的改善、创业服务和创业培训的强化来做好促进农民工的返乡创业工作。
      中国发展研究基金会副秘书长汤敏在发言中提出了我国未来社会福利体系建设的基本设想，这个福利体系的推行分成两个阶段，第一个阶段是到2012年，养老保险达到社会广覆盖，医疗保险覆盖达到90%。从住房来说，50%的低收入的城市居民、10%的农民工和一部分农民都能够享受到一部分住房补助，这是广覆盖，我们还不能达到全覆盖，总体上说还是低水平覆盖，尽管覆盖面扩大，但是每一个领域水平还是比较低的，城乡之间还是有较大差别的，先解决的是从无到有的问题。到了2020年，我们的设想就是养老保险要做到全覆盖，而且要提高养老保险的水平，医保要全覆盖，免费教育除了九年制义务教育以外，还有学前一年的教育还有学后一年的教育，都是免费教育。住房保障要能够覆盖全体低收入的城市居民，有30%的农民工和相当一部分农村低收入群体能够享受住房保障，达到全覆盖，而且在每个领域里面达到中等水平，应该比现在更高的水平，城乡的差别还是有，但是会逐步缩小城乡差别。
      人力资源和社会保障部养老保险司副司长刘从龙介绍说，我国有9亿左右的农村人口，其中60岁以上的有1亿多，农村人口的老龄化率其实比城市还高，比全国水平高出3.43个百分点。农民在传统意义上主要靠家庭养老或者土地保障，现在农村老年人贫困发生率比城镇的老年人贫困发生率高出三倍多，而农村家庭养老的状况和土地保障的状况对农民养老的功能在逐渐弱化，所以目前非常有必要建立适应市场经济状况和我国农村特点的养老保险制度。目前建立全覆盖的农民工养老保险制度面临很多的问题，最主要的是对于农村养老保险制度一直以来存在不同的认识，另外城乡之间差别使制定统一的制度标准或者推进制度建设工作的难度非常大，现在我们正在积极探索农村养老保险制度，广泛收集社会各方面的意见和建议，进一步调查研究，形成了一个指导意见，然后要上报国务院。
      中国人民大学农村发展学院教授白南生认为，农村外出劳动力在城乡间侯鸟式的往复流动是特定制度条件下形成的，中国城市化是半城市化，是一个未完成的城市化，农村外出劳动力的收入还是要往家里寄，这种情况是不能持续的，因为这种规模很大的流动行为，社会要付出巨大成本，农民工本人也要付出巨大的成本，如果农民工从流动走到了定居，让农民工不是城市的过客而是城市的主人，我们就必须考虑有长远眼光的制度设计，不能把农民工的社会保障制度设计成权宜之计、临时措施或者过渡办法，要把农民工的养老制度当做今后中国统一社会保险制度的基础来设计，现在设计这个制度就是要着眼于不管是城保还是农保都要向统一社会保险制度这个方向靠近，所以目前这个制度不是过渡制度，而是要有长远眼光的制度来设计。
      民政部社会救助司城市处处长刘喜堂提出了几个与大家共同探讨的问题：第一，是不是有劳动能力的低保对象都能实现就业？如果这样的话，我们不如规定低保制度只救助没有劳动能力的人就可以了；第二，大福利概念下社会保险与社会救助在财政安排上如何实现平衡？这个方面概念有些含混，许多研究资料把财政安排和社会保障放在一块，也有把社会救助和社会保险放在一块，有的资料谈社会保障实际上内容都是谈商业保险，也有谈到社会保障实际上是谈社会救助；第三，低收入人群如何界定？需要区分调查意义上的低收入人群和福利意义上的低收入人群，更关键的问题在于收入如何认定，核心就在于低收入人群如何认定；第四，以居住地为原则的社会救助政策会带来什么后果？依据户籍制度的改革，应该转向以居住地而不是户籍所在地的方向调整，从民政部门来说是没有问题的，但是这种方式会不会带来福利的流动，因为各地的标准不同呀，全国各个地区的低保标注是不可能完全一致的，甚至差距非常大，如果允许居住地流动，会不会造成福利的流动。这几个问题希望和大家共同思考。
      世界银行高级经济学家Philip Okeefe在发言中介绍了建设低保制度的国际经验，在低收入国家或者中等收入国家，把城市和农村的体系分开是很普遍的现象。在印度就非常典型，他们也有城乡分割的体系，但是他们和中国相反，中国是城市的保障比农村好，但是在印度是农村的保障比城市要慷慨得多，这可能是和国家的体制有关系，因为印度农村人口非常多，政府领导者可能想从农村人口获得更多选票。从基本规律看，如果国家变得更加富裕的时候，农村和城市的分割现象就会逐渐消失，但是在养老方面，有的国家即便已经很富裕了，但在城市和农村之间还是有差别。要实现城乡统筹，并不是第一步就做到城市和农村有相同的救助政策，那是比较困难的。在国家管理层面首先可以有所作为，比如让城市和农村的体系有相同的身份号码，和我们的身份证差不多，那是和社会救助联系的，城市和农村的救助制度有身份证号系统，将来如果他们的政策要整合的时候也就比较方便。
      中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员王美艳的发言对我国目前农村低保的资格确定和瞄准办法给出政策建议，基层财政约束导致出现指标问题，每个地方的财政能力不一样，由于存在财政预算的约束，可能导致出现指标不足的问题，也就是说有限的低保名额大家都来争的问题，对次有这样几条建议：第一是采用准确的统计调查数据，要更真实地反映当地贫困状况，减少主观判断的误差，可以采取试点，可能在全国来做很难，但是目前可以开展试点；第二是低保资格的认定应该与财政能力分开，就是说把资格认定和最终是不是得到低保看成是两回事，因为不同的地方财政能力不一样，采取先认定是否有这个低保资格，由于地方财政能力的限制，我们现在的指标可能远远小于应该得到低保的人的数量；第三是加强对村级层面的监督以保证困难群体申诉渠道的畅通。
      重庆市社会科学院城市建设与管理研究所所长许玉明对提高农村居民社会福利和保障政策提出六点建议：第一是加强就业的指导和扶持；第二是提高征地补偿政策，一是提高补偿标准，二是据实丈量补偿；第三是解决好农转非居民的住房安置问题，一是不要太过度集中安置，二是搞好社区管理；第四是改革城市郊区的征地管理制度，目标是提高农村对土地的收益权和处置权的水平，要有制度安排；第五是改善农转非人员的社会保障条件，一个是对残疾人群的管理，二是对困难救助的资金管理，三是低保政策和城市接轨的问题，四是完善养老保险内容，五是推进养老保险全覆盖政策，六是切实推进医疗体制改革；第六是搞好集体资产的处置，一是保护集体经济，二是发展集体经济，三是对需要分配处理的集体经济有效、合理分配处置。
      西南财经大学教授陈健生提出关于城乡基本医疗保障要实现的三个一体化，第一是制度一体化。随着经济社会的不断发展，要通过提高筹资的标准和统筹的层次来逐步实现城乡基本医疗保障制度框架的基本统一，就是从现在的多元制度并存逐步改变为制度统一，从城乡二元化的制度结构最终向城乡一元化的制度过度；第二是管理一体化。基金管理由现在的各种制度封闭运行转向相互融通的开放运行，管理一体化的第二个方面就是信息管理的一体化，就是由现在的分散的独立运行到建立统一共享信息平台；第三是组织一体化。比如现在卫生、劳动和社会保障和民政多头管理，转向统一的管理机构，进行集中的管理。城乡基本医疗保障制度一体化改革是有层次、分阶段的改革，这个改革是一个渐进过程，不可能一步到位，也不应该为其最终完成设定时间表。
      成都市劳动和社会保障局副局长张小江的发言对成都在统筹城乡社会保障体系的探索和实践加以总结，他认为主要有以下三个方面的经验：第一是建立城乡一体化的社会保险体系必须创新制度安排。创新制度安排的要点就是要使制度覆盖全体居民。成都市在2002年底推出了关于劳动用工和社会保险的新的制度安排，在中西部城市率先启动实施了农民工综合社会保险，全面实施了新农合，还启动了城镇老年居民的养老保障，实行城乡居民一体化的医疗保险等制度，同时在全国率先建立了农村耕地保护基金，补贴给农民参加养老保险，将新农合经办机构划到劳动保障部门管理，这些创新举措为建立城乡一体化的社会福利体系创造了条件。第二是建立城乡一体化社会保险体系必须统筹城乡体系建设。2003年以来，成都市先后出台关于促进进城务工劳动者向城镇居民转变的意见，出台了成都市社会保险办法、成都市征地农转非人员社会保险办法、成都市已征地农转非人员社会保险办法、成都市城镇居民基本医疗保险试行办法，同时还出台了四个政府令，即成都市农民养老保险办法、成都市城镇职工基本医疗保险办法、成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法、成都市城镇个体劳动者基本养老保险和基本医疗保险补充规定，这些结合成都实际的地方性规章和规范性文件的出台实施，为统筹的推进城乡一体化的社会保险体系提供了政策支撑。第三是建立城乡一体化的社会保险体系必须增加政府补贴投入。成都市在推进城乡一体化实施三个集中的战略中，围绕人往哪里去的关键难题，不断加大全市统筹城乡和就业保障的投入，市县两级财政投入6亿多元来解决城乡居民的基本医疗保障问题，同时补贴用人单位为本市农民工参加综合社会保险，这是按4.5%的比例来补贴，总费率就补贴了用人单位4.5%。新型农民养老保险总的缴费率是12%，政府缴费是确定在1/6，使农民的缴费负担为12%的一半左右，建立了农民缴费的可持续机制。同时市财政近期还投入了1000余万改造社保查询系统，使农民不出社区就可以查询参保情况。通过政府的补贴投入，目前全市60多万的城镇职工平均养老金是1100元左右，比2002年整整翻了一倍。
                                                                                                                               （成都市社会科学院  林锡红）